par Philippe Istria
Le processus engagé depuis l’été 2022 incluant une évolution du statut institutionnel de la Corse amène à s’interroger sur la pertinence d’une transformation de l’île en collectivité autonome. A la suite de la loi NOTRe de 2015, l’architecture institutionnelle de l’île a connu une évolution notable avec la fusion des trois collectivités (CTC et deux conseils départementaux) en une seule Collectivité de Corse (CdC) reconnue au titre de l’article 72 de la Constitution.
Une collectivité de Corse qui peine à assumer ses compétences
Cette nouvelle collectivité dispose dès l’origine de compétences étendues1, qu’elle a choisi de renforcer en créant des organismes en son sein qui auraient pu l’être sous un autre statut ; c’est par exemple le cas de l’Office Foncier ou de l’Agence d’urbanisme qui ont été créés en tant qu’établissements publics de la CdC.
Par ailleurs, la CdC s’est vue dotée par la loi de deux instances de concertation : un nouveau Conseil économique et social (CESEC) dont le nombre de membres a été porté à 63 et une Chambre des Territoires présidée par le président du Conseil Exécutif (CE) et regroupant des représentants des communes et des intercommunalités.
Outre les trois commissions organiques prévues par la loi, l’Assemblée de Corse a multiplié les commissions ad hoc et thématiques (plus de 10 se sont ainsi réunies plus ou moins régulièrement), allant de la violence à la question des réfugiés en passant par la valorisation de l’énergie thermique de la mer. La chambre des territoires a de son côté créé 7 commissions thématiques.
La multiplication des organes en charge de politiques thématiques ne date pas du dernier statut, mais la tendance n’a pas été freinée depuis l’installation de la nouvelle collectivité. On trouve ainsi au sein des services de la collectivité une mission Eau, une direction des milieux aquatiques, une direction de la forêt et de la prévention des incendies, politiques que se partagent aussi l’Office de l’environnement et l’ODARC. On trouve aussi une direction de l’Urbanisme dont on peut penser qu’elle fait, au moins en partie, double emploi avec l’Agence du même nom.
Par ailleurs, l’ensemble des organes de la CdC ainsi que ses satellites tels que l’ADIL ou le service incendies sont présidés au vu des textes par des conseillers exécutifs, dont on peut penser que la disponibilité n’est pas extensible à l’infini.
La logique de la nouvelle collectivité est basée sur une séparation des pouvoirs :
- d’une part, une instance délibérative, l’Assemblée de Corse, qui décide par ses votes des orientations des politiques mises en œuvre par la CdC ;
- d’autre part, une instance exécutive, à savoir le Conseil Exécutif, qui assure la tutelle de l’administration territoriale, qui met en œuvre les délibérations de l’Assemblée de Corse et qui est responsable devant celle-ci.
Avec l’institution de la collectivité unique, l’Assemblée de Corse a engagé un processus d’autonomisation en cherchant à se doter d’une administration propre qui ne serait plus sous la tutelle du Conseil Exécutif, et en se dotant d’un pouvoir de saisine directe des services administratifs, notamment via ses commissions thématiques, sans passer par le Conseil Exécutif.
Le résultat de cette organisation en partie redondante et multipliant à l’excès les organes spécialisés est que beaucoup de problèmes ne sont pas réglés par dilution de la capacité de décision. On peut penser notamment à la question des déchets, de l’aménagement ou la mise à niveau des infrastructures.
Une collectivité qui concentre la quasi-totalité des pouvoirs en Corse
La création de la CdC en 2018 a abouti à la mise en place d’une collectivité qui dispose d’énormes moyens d’intervention. Le président du conseil exécutif est ainsi devenu le personnage le plus puissant de l’île, car de fait, il concentre les pouvoirs d’un président de conseil régional (avec des compétences exorbitantes du droit commun dans le cas de la CdC) et d’un président de conseil départemental. Le Conseil Exécutif dispose d’une position hégémonique de fait qui entraine un déséquilibre dans la répartition des pouvoirs politiques dans l’ile à son profit. Le basculement d’un nombre significatif de communes rurales, votant traditionnellement à droite, vers les partis autonomistes ou nationalistes, a certainement à voir avec le fait que les maires de ces communes ont perçu l’intérêt qu’il y avait désormais à être proche du pouvoir territorial.
Vu depuis Paris comme un approfondissement de la décentralisation, cette évolution liée à la loi NOTRe a entrainé une extrême centralisation des compétences au niveau de la CdC. Les seuls « contre-pouvoirs » institutionnels se situent désormais au niveau des communes et des intercommunalités, mais seules les plus importantes d’entre elles disposent des moyens (humains, techniques, financiers) qui leur permettent d’engager des politiques non strictement alignées sur celles de la CdC.
L’absence de contre-pouvoirs institutionnels – à l’image des départements qui pouvaient contrebalancer le pouvoir régional – pose donc un problème démocratique, l’hégémonie en matière de moyens techniques, humains et surtout financiers de la CdC ne pouvant pas ne pas entraîner des conséquences en matière d’équilibre des pouvoirs.
Une revendication basée principalement sur des affirmations de principe
La délibération adoptée par l’Assemblée de Corse le 5 juillet 2023 pose une série d’affirmations qui justifierait un statut d’autonomie, sans qu’aucune ne démontre que la Corse se trouverait mieux régie par un tel statut.
Le texte rappelle, en citant le Professeur Gaetano Armao, que « la condition d’insularité est un élément qui transcende la donnée géographique et naturelle pour devenir histoire, économie, culture (littérature, théâtre, musique), identité, et, dans certains cas, langue ». Ce qui démontrerait l’existence d’un « lien avéré et constant entre insularité et autonomie ». Ceci établi, la nécessité d’un statut d’autonomie pour la Corse ne se discute plus, d’autant que la quasi-totalité des îles méditerranéennes en sont dotées.
L’autonomie viserait alors à répondre à différents enjeux présentés ci-après :
- un enjeu historique de reconnaissance : il s’agirait de sortir du conflit entre l’Etat et la Corse en permettant la reconnaissance juridique du peuple corse, en dotant la langue corse d’un statut de co-officialité1, et en reconnaissant le lien particulier entre le peuple corse et sa terre à travers un statut de résident.
- un enjeu sociétal, en répondant à la « perte de repères et de sens » de la société corse par l’impulsion d’un « élan novateur » dans l’île et au sein de la diaspora.
- un enjeu économique et social : bien entendu, l’autonomie permettrait le développement d’une économie productive et la réduction des inégalités sociales, notamment via un pacte financier et fiscal avec l’Etat.
- un enjeu démocratique : l’autonomie devrait conduire à « un renforcement de la vitalité démocratique de la société corse » avec « pour corollaire, le refus de toute logique de pression ou dérive mafieuse ».
- un enjeu d’organisation administrative et d’équilibre des pouvoirs internes : la future Collectivité autonome se verrait dotée de « la compétence de principe pour statuer sur l’organisation administrative et institutionnelle infra-territoriale », autrement dit de statuer sur la répartition des pouvoirs et des ressources entre les différents niveaux institutionnels de l’île.
Le contenu du nouveau statut
Le texte du 5 juillet 2023 prévoit l’insertion dans la Constitution d’un titre spécifique qui reconnaitrait le caractère particulier (« histoire, fait insulaire, fait politique concrétisé notamment par les résultats des élections territoriales ») de la Corse, de manière à « éviter ainsi tout éventuel effet mécanique de contagion institutionnelle concernant les régions métropolitaines. »
Cet ajout à la Constitution est complété par une loi organique qui établit notamment les compétences transférées de façon définitive à la Collectivité autonome pour lesquelles elle est dotée d’un pouvoir législatif effectif ainsi que de ses futures ressources (transferts de l’Etat, fiscalité, etc.). Dans ce cadre, les textes adoptés par l’Assemblée de Corse ne sont plus soumis au contrôle de légalité du Préfet mais, étant de nature législative, à celui du Conseil Constitutionnel.
Le texte rappelle la liste des compétences qui restent de la responsabilité exclusive de l’Etat, autrement dit les compétences régaliennes. Les autres sont transférées par principe (elles sont donc dites « compétences de principe ») à la Collectivité, avec les moyens humains et financiers correspondants. La Collectivité autonome sera ainsi dotée d’un pouvoir législatif exclusif dans des domaines tels que la fiscalité, l’éducation, la solidarité, le travail. Est aussi prévue une compétence de « solidarité avec la diaspora ».
Le texte prévoit que ce transfert de compétences se fera de manière progressive, au fur et à mesure des transferts de moyens financiers et humains, et au regard du retour d’expérience de l’exercice des premières compétences transférées.
Le texte prévoit enfin que ce nouveau statut inclura des clauses de non-régression sociale et environnementale par rapport au droit national, européen ou international.
Une réponse aux problèmes de la société corse ?
La question que nous devons nous poser est de savoir si un tel statut répondrait de manière satisfaisante aux problèmes que connait la société corse, sachant que la délibération de l’Assemblée de Corse ainsi que le rapport qui y est joint n’en apportent pas la démonstration.
La reconnaissance de droits spécifiques à une communauté particulière, le peuple corse, introduit une catégorie particulière de citoyens français. Si nous sommes toujours attachés à la notion d’égalité de tous devant la loi, nous ne pouvons défendre cette attribution de droits spécifiques. La mise en œuvre d’un statut de résident pour l’accès à la propriété foncière en Corse pose un problème. Pour autant, son extension à l’ensemble des territoires en France sous tension en la matière ne serait pas choquante, car les mêmes problèmes se posent par exemple au Pays Basque ou sur la Côte d’Azur. Il s’agit là en effet d’un outil intéressant pour lutter contre une forme particulière de spéculation et d’accaparement foncier qui marginalise les fractions les plus pauvres des résidents permanents dans pas mal de territoires touristiques.
Sur un autre plan, l’attribution de compétences législatives à la nouvelle collectivité en matière d’éducation pourrait déboucher sur la mise en place d’un statut spécifique des enseignants en Corse, de programmes d’enseignement sortant du droit commun de l’éducation nationale, en dehors de la place qui pourrait être faite à la langue corse. En matière de travail, on pourrait aboutir à des dérogations significatives au droit du travail pour favoriser l’emploi des corses. Les clauses de non-régression qui serait introduite dans le projet ne me semblent pas une garantie suffisante.
En matière de fiscalité, d’action économique, d’aménagement du territoire, on doit légitimement se poser la question d’une attribution exclusive de pouvoirs législatifs dans un contexte insulaire d’infiltration de groupes mafieux au sein des milieux économiques ou politiques. Les mobilisations récentes de la société civile insulaire ont montré que ces préoccupations concernent de nombreux hommes et femmes dans l’île, mais ont aussi signifié un message fort à l’attention de l’Etat pour réduire ce problème.
La réalité socio-économique de la Corse, c’est que dans un territoire à la population faible, dès que l’on atteint une position économique significative, on dispose d’un accès facilité aux plus hauts niveaux du pouvoir politique insulaire. C’est ainsi, qu’on le veuille ou non, dans un petit territoire ou la faiblesse de la hauteur de la pyramide du pouvoir (économique ou politique) est inversement proportionnelle à la fréquence et la puissance des liens interpersonnels. Et oui, en Corse, tout le monde se connait, se répète-t’on à l’envie. Dans ces conditions, doter la nouvelle collectivité, c’est-à-dire les élus de la nouvelle Assemblée de Corse, de pouvoir législatifs au sein d’une Collectivité autonome dotée de ressources considérablement élargies, donc aiguisant l’appétit de groupes décidés à en croquer, constitue un risque à ne pas courir. Celui-ci est fort en effet de voir des élus soumis à des pressions importantes de tels groupes, ou bien de voir directement élues des personnes en lien avec le grand banditisme.
Pour autant, le transfert de nouvelles compétences élargies à la Collectivité de Corse peut tout à fait être envisageable, par exemple en matière d’énergie (avec le transfert de l’ADEME au sein de la Collectivité) ou d’environnement. Mais cela supposerait :
- d’une part rationaliser l’organisation et le fonctionnement de la CdC, qui supposerait la suppression de certains offices ou agences dont la qualité d’EPIC est régulièrement dénoncée par la Chambre ou la Cour des Comptes ;
- d’autre part, un rééquilibrage des pouvoirs institutionnels dans l’île entre la Collectivité de Corse et l’échelon communal et intercommunal. Cela pourrait passer par une redéfinition du périmètre de certaines intercommunalités pour les rapprocher de véritables bassins de vie (et non pas sur un seul critère de seuil de population) ainsi que par des dispositions législatives qui viseraient à un partage du pouvoir de décision avec la CdC dans un certain nombre de domaines (infrastructures, logement, déchets, etc.).
Ajaccio, le 27 mai 2026
1 Voir la note sur les compétences et ressources de la CDC du 18 avril 2023
1 Notre texte « De quoi le corse est-il le nom ? » questionne le bien-fondé d cette revendication.
